El desarrollo de la función docente: una historia inacabada

La pandemia que vivimos acaba de poner de manifi esto, incluso de moda, todo lo referido a la salud mental de nuestros jóvenes y también de nosotros mismos.

Miguel Ángel Sancho Gargallo.
Presidente de la Fundación Europea Sociedad y Educación

1. Introducción

Desde hace años se viene estableciendo en las leyes de educación la necesidad de regular el desarrollo de la profesión docente: lo que se ha llamado el Estatuto de la Función docente. Hasta la fecha no se ha realizado lo que era un mandato previsto en la LOMLOE, en su disposición adicional séptima, de presentar en el plazo de un año una propuesta de normativa que regulase, entre otros aspectos, la formación inicial y permanente, el acceso y el desarrollo profesional docente. Además, otros aspectos relevantes para la carrera docente como los previstos en el art. 106 de la LOMLOE, referentes a la evaluación de la función pública docente, no han sido implementados.

En este comentario se analiza la incoherencia que supone seguir afirmando, tanto en los textos normativos como en la investigación, la importancia de la calidad docente como piedra angular de la calidad educativa; y no avanzar en la mejora de las condiciones en las que se realiza la función docente y en el desarrollo de la carrera profesional que establezca incentivos, planes de mejora y formación.

Finalmente, se proponen unas líneas fundamentales que deberían impulsar el desarrollo de la función docente.

2. La espera frustrada del Estatuto Docente

Vamos a recorrer someramente los diversos pasos que se han ido danto en estos 20 años de espera para la aprobación del Estatuto Docente del profesorado desde que se anunció su necesidad.

En mayo de 2007 se presentó el borrador del estatuto del funcionario docente no universitario. Unos meses antes, Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, contenía aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, posibilitando una regulación específica para determinados colectivos, entre los que se incluye al personal docente, en atención a las peculiaridades de sus funciones.

Posteriormente, el artículo 16.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) reiteraba que «Los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional»,

y volvía a posibilitar una regulación específica para determinados colectivos. En concreto, su artículo 2.3 señala que «el personal docente se regirá por la legislación específica dictada por el Estado y por las comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el Estatuto, excepto el capítulo II del título III, salvo el artículo 20, y los artículos 22.3, 24 y 84».

 La Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, recoge en su Disposición adicional septima que: «a fin de que el sistema educativo pueda afrontar en mejores condiciones los nuevos retos demandados por la sociedad e impulsar el desarrollo de la profesión docente, el Gobierno, consultadas las comunidades autónomas y los representantes del profesorado, presentará, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley, una propuesta normativa que regule, entre otros aspectos, la formación inicial y permanente, el acceso y el desarrollo profesional docente».

Dicha disposición de la LOMLOE plantea como objetivo, adaptar el sistema educativo a las nuevas demandas sociales y dignificar la carrera del profesorado. Señala el consenso como método de su elaboración, al indicar al Gobierno de debe negociar con las Comunidades Autónomas y los sindicatos docentes. Finalmente establece el compromiso de presentar una propuesta en el plazo de un año (plazo que vencía originalmente en enero de 2022).  Señala sin ser exhaustiva para su regulación cuatro pilares fundamentales de la función pública docente: formación inicial (grado universitario y máster de profesorado); formación permanente (cursos de actualización y formación continua); acceso a la profesión (sistema de oposiciones y prácticas); y desarrollo profesional (carrera docente, incentivos y promoción).

En enero de 2022, el Ministerio de Educación, respondiendo a la indicado en la disposición adicional, presenta a sindicatos y comunidades autónomas 24 propuestas para la reforma de la profesión docente[1].  El documento incide en la formación inicial, la formación permanente, el acceso a la profesión docente y su desarrollo profesional, siempre teniendo en cuenta que los docentes son la parte elemental del sistema educativo.

Propiamente, el documento del Ministerio no es una propuesta normativa de regulación, como indicaba la disposición adicional. El texto de propuestas para el debate, señala que la necesidad de establecer para la profesión docente un marco estable a la vez que flexible es uno de los elementos que mayor coincidencia ha generado entre los expertos. Las propuestas de reforma que aquí se recogen se proponen como punto de reflexión y debate para los diferentes agentes que participan en la profesión docente.

La idea subyacente en lo referente a la formación del profesorado es aprender en la práctica, contando con tutores experimentados en el marco del aprendizaje a lo largo de toda la vida como forma de mejora en el desempeño de cualquier profesión.

Parte de la idea de vincular la calidad de la educación a la calidad de su profesorado:  si el sistema necesita a los mejores, estos deben tener un amplio reconocimiento social, que debe ir unido a mejora de la valoración de los estudios universitarios relacionados con la educación.

Se apunta también a incluir un requisito previo al acceso a los estudios, pues favorecería una mejor selección de los estudiantes. Insiste en un proyecto formativo dual con compensación para los tutores y reconocimiento para los centros; y plantea reformular los procesos de selección de la función pública docente.

En dicho documento, se afirma que no existe una valoración sistemática o evaluación del ejercicio profesional docente que permita el reconocimiento de la labor del profesorado, quedando reducida actualmente a algunas funciones específicas, como es el caso de la dirección de los centros, o a algunas convocatorias para otros puestos o situaciones.

En el apartado de desarrollo profesional docente se afirma que la profesión docente debe estar regulada por normas que permitan diseñar un modelo profesional de carrera. Dicha regulación debe recoger, al mismo tiempo, las peculiaridades del ejercicio de la función docente, orientándose hacia la configuración de un estatuto profesional que desde hace bastantes años viene siendo aspiración mayoritaria del profesorado que imparte sus enseñanzas en los niveles distintos al universitario.

Se proponen también dos reformas a las que nos referiremos más adelante:  impulsar los procedimientos de evaluación del desempeño de la función docente y reconocimiento del buen desarrollo profesional docente.

Este documento para el debate no tuvo más recorrido ni tuvo plasmación alguna en documentos normativos ni otro tipo de avances por un periodo de dos años.

En 2025 el Ministerio reactivó el proceso de reforma de la profesión docente. En enero inició la negociación con las organizaciones sindicales y, en febrero, acordó la constitución de varios grupos de trabajo sobre formación inicial, acceso, formación permanente, desarrollo profesional y condiciones de desempeño. Paralelamente, avanzó en la elaboración de un Marco de Competencias Profesionales Docentes, concebido como referencia para articular itinerarios de desarrollo profesional. Sin embargo, al finalizar 2025 estos trabajos todavía no se habían traducido en una propuesta normativa integral del Estatuto de la Profesión Docente.

En diciembre de 2025 se produce el cambio en el Ministerio de Educación. La nueva ministra, Milagros Tolon, recibe la cartera de educación sin que se hubiese avanzado en los diversos grupos de trabajo y se le urge a activar los trabajos para llegar al Estatuto y cerrar la tarea pendiente. Para ello opta por centrarse en abordar de manera separada algunos de los temas referentes a las condiciones laborales de la función docente, como veremos más adelante.

En junio de 2026, el Ministerio volvió a convocar a las organizaciones sindicales para «analizar la reforma de la profesión docente». Los sindicatos seguían denunciando la lentitud del proceso y reclamando una regulación básica estatal.

Por otra parte, el 30 de julio de 2026 comenzó la negociación del Grupo de Trabajo 2 y el Ministerio presentó a los sindicatos un primer documento de trabajo para reformar el acceso a la función pública docente. Este documento aborda cuestiones importantes: reforma de las oposiciones; actualización de los temarios; mayor valoración de las competencias pedagógicas; revisión de las pruebas; fase de concurso.

Esto confirma una afirmación que venimos manteniendo: algunas piezas que inicialmente cabría esperar dentro de una reforma integral de la profesión docente se están legislando separadamente. Pero no es todavía el borrador del Estatuto de la Profesión Docente. Es el primer borrador/documento de trabajo de una de las piezas que eventualmente deberían integrar la reforma.

CUADRO RESUMEN TRAMITACION DE MEDIDAS EN RELACION CON LA FUNCION DOCENTE

3. Algunas medidas en paralelo a la negociación del Estatuto

Como hemos indicado, el Gobierno decidió separar una parte de las condiciones laborales del futuro Estatuto y tramitarla mediante una ley específica: reducción de ratios y de jornada lectiva. Así, en paralelo, se opta por la tramitación de algunos aspectos que tendrían que contemplarse en el futuro Estatuto, como la bajada de las ratios y un tope legal a la jornada lectiva de los docentes, por medio de un proyecto de ley aprobado por el Gobierno el 21 de abril.  En junio de 2026 el proyecto ha iniciado su tramitación parlamentaria.

La norma establece un máximo de 22 alumnos por aula en Primaria (frente a los 25 actuales) y de 25 en ESO (frente a los 30 actuales). En los centros sostenidos con fondos públicos, el alumnado con necesidades educativas especiales computará como dos plazas.

La realidad es que según los datos estadísticos del Ministerio en el curso 2023-2024, la cifra es de 20,9 alumnos por aula en primaria, superior en los centros privados 22,9 que en los públicos 20.  En la ESO en el curso 2023-2024, la cifra se ha situado en 24,8 alumnos por aula, de los cuales 25,8 corresponden a centros privados y 24,3 a centros públicos. Como puede observarse, en media nacional, las ratios tanto en primaria como en secundaria están en línea con los máximos que señala la nueva normativa, salvo un 0,8 superior en la ESO de centros privados o concertados.[2]  

Para ello, se realizarían las modificaciones necesarias en el Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria.

Aun con todo, las nuevas ratios han sido objeto de debate al establecerse con carácter uniforme y general, sin atender a circunstancias más particulares de centros y entornos socio económicos. También ha sido contrastada por el coste económico que supone su implantación general frente a otras medidas de apoyo, según tipología de centros, que pudieran tener un efecto positivo en los resultados educativos[3].

También el Ministerio ha presentado un documento de trabajo a los sindicados modificando las ratios en educación infantil. Dicha propuesta, que tendrá efectos tanto en centros públicos como privados, contempla unas ratios alumnado-profesor de 4 niñas y niños entre 0 y 1 año, 6 entre 1 y 2 años y 8 entre 2 y 3 años, modificaciones que, en caso de salir adelante, comenzarían a aplicarse en el curso 2027/2028 y se extenderían de forma progresiva hasta el curso 2030/2031. Para el segundo ciclo de Infantil, se ha planteado una ratio de 20 niños por profesor y comenzaría a aplicarse en el curso 2027/2028.

También por lo que se refiere a la educación infantil en el ciclo de 0 a 3 años, algunos sectores han señalado el fuerte impacto negativo que puede tener en la viabilidad de escuelas infantiles privadas[4].

El documento fija también, con carácter general, la jornada lectiva semanal del profesorado en 23 horas en Infantil, Primaria y Educación Especial, y en 18 horas en el resto de enseñanzas. De manera excepcional, y por necesidades de organización, podrá alcanzarse un máximo de 20 horas, compensadas con dos horas complementarias por cada periodo lectivo adicional.

4. Temas clave que debería contemplar el Estatuto

En las propuestas elaboradas por el Ministerio en 2022 antes comentado, 24 propuestas para la reforma de la profesión docente, se menciona el desarrollo profesional docente en los puntos 23 y 24. El tema tiene una especial trascendencia dado que la función docente es la pieza angular en la que se apoya la calidad del sistema educativo.

La propuesta 23 con el título Impulsar los procedimientos de evaluación del desempeño de la función docente, plantea la necesidad de la evaluación docente dentro del marco de competencias profesionales. Señala que deba partir de un informe de autoevaluación, valorar los aspectos específicos de la función docente en el marco de la autonomía del centro y compaginar la solicitud voluntaria con la formación obligatoria que debe superarse para acceder a determinados puestos.

En cuanto a su finalidad, afirma que debe ser primordialmente formativa y acreditativa y debe también permitir el reconocimiento de la complejidad de las tareas desempeñadas, más allá de la valoración de la formación permanente superada.

La realidad es que ya las diversas leyes orgánicas de educación, LOE originaria de 2006 y sus modificaciones por la LOMCE y LOMLOE dedican artículos a la evaluación de la función pública docente.  Así, el actual art 106 de la LOMLOE que recoge en los apartados 1,2 y 3 las formulaciones que aparecían en las leyes anteriores, establece que las administraciones publicas elaborarán planes para la evaluación docente, con la participación del profesorado y fomenten la evaluación voluntaria del profesorado.

 A su vez en el apartado 4 plantea que las administraciones publicas dispongan procedimientos para los que los resultados de las evaluaciones sean tenidos en cuenta para de modo preferente en los concursos de traslados y en el desarrollo profesional docente junto con las actividades de formación, investigación e innovación.

La implementación que han hecho las administraciones públicas para poner en práctica lo indicado en el articulado de la ley ha sido muy escaso. Apenas alguna comunidad autónoma puso en marcha un proceso de auto evaluación y sin impacto en el desarrollo profesional docente salvo las formaciones obligatorias que están establecidas.

El apartado 4 indicaba que los resultados debían tenerse en cuenta preferentemente para: concursos de traslados; desarrollo profesional; carrera docente. Pero en la práctica: los concursos siguen basándose sobre todo en antigüedad, méritos, formación y otros baremos; la evaluación apenas tiene peso y España carece todavía de una auténtica carrera profesional docente basada en el desempeño.

El que aparezca recogido en las propuestas del Ministerio indica que es un tema pendiente necesitado de concreción y que debería ser recogido en el futuro Estatuto de la función docente unido a lo referente al desarrollo profesional.

La propuesta de reforma 24 con el título Reconocer el buen desarrollo profesional docente relaciona el desarrollo profesional con la evaluación al manifestar que deberá recoger, no solo la formación permanente realizada, sino también las valoraciones superadas en los procesos de evaluación y los puestos desempeñados, entre otros aspectos, configurándose en un sistema que contemple las diversas posibilidades de la carrera docente ligado a las retribuciones complementarias.

Tal y como está formulada la propuesta y en consonancia con el apartado 4 del art 106 de la LOMLOE debería dar paso a una implementación efectiva dentro de un marco común de regulación en el Estatuto de la Función Docente que supere la existente paradoja: los centros que requieren mejores docentes son precisamente los que menos capacidad tienen para atraerlos y retenerlos al darse un equilibrio poco atractivo entre costes y beneficios.  En los centros de alta complejidad ocurre que una mayor carga de trabajo, escenarios de más conflictos a resolver y resultados más difíciles de conseguir no tienen una correspondencia con salario, reconocimiento profesional y desarrollo profesional.

España ha construido una carrera profesional esencialmente horizontal, basada en la antigüedad y la igualdad retributiva, pero apenas incorpora incentivos relacionados con el desempeño, el liderazgo o la dificultad del contexto. Como consecuencia, el sistema tiene dificultades para atraer y retener a los mejores profesionales precisamente en los centros donde su impacto potencial sería mayor.

Es la realidad que contemplamos en muchos centros: altísimo índice de rotación en los centros, especialmente en los de difícil desempeño, el síndrome del burnout, falta de medios y apoyos para la creciente complejidad que encuentran en las aulas. Basta mencionar el incremento del número de alumnos con necesidades educativas especiales[5].

 Frente a este panorama, urge avanzar en la promoción de una carrera docente que reconozca la relevancia de esa tarea en nuestras sociedades. Que sea un estímulo que atraiga a docentes comprometidos y orgullosos de su profesión. Que sea un premio y reconocimiento el trabajo docente.

[1] Portal del sistema educativo español.  https://educagob.educacionfpydeportes.gob.es/comunidad-educativa/profesorado/propuesta-reforma.html

[2] Sancho Gargallo, M. Á. (coord.) (2026). Indicadores comentados sobre el estado del sistema educativo español 2026. Fundación Ramón Areces y Fundación Europea Sociedad y Educación. ISBN 978-84-9961-508-0.

[3] Montalbán, J. (2026). Clases más pequeñas, impactos limitados para inversiones elevadas. EsadeEcPol Policy Brief #54.

[4] Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE), Escuelas Católicas et al., «Las patronales de la educación infantil privada llaman a la unidad del sector en toda España ante los anuncios del Gobierno», Comunicado de prensa conjunto, julio de 2026, disponible en: cece.es (fecha de consulta: 3 de septiembre de 2026).

[5] David Reyero at all (2004) El tratamiento de la diferencia y de las necesidades educativas. Fundación Europea Sociedad y Educación y Fundación Ramón Areces.